原标题:海南改革三十年:“小政府”改革曾直接导致大批行政机构转轨

“到海南去!”

1987年,海南要建省办特区的消息传开后,整个中国沸腾了。很快,海南成为上世纪八十年代中后期知识分子和青年学生向往的热土,数以万计的人川流不息地跨越琼州海峡,涌向海南。这一现象后来被称为“十万人才下海南”,这些人都有一个共同的名字:闯海人。

三角池,这是当年在海南大家耳熟能详的地名。三角池位于海秀路与博爱路、海府路三条路交叉地带,紧挨省委、省政府,距当年的人才交流中心不过六七百米。由于人才交流中心场地有限,海口东湖附近逐渐自发形成了一个求职信息交流的场所。

三角池承载了无数闯海人的梦想,成了很多闯海人的共同回忆:当年,三角池周边墙上密密麻麻贴满了各式各样、风格不一的自荐信、招聘书。每天都是人来人往,热闹非凡。

王太喜的第一份工作就是在三角池寻找到的机会。1988年1月,在西北电信工程学院工作的王太喜第一次来海南。上岛一个星期,他干了三件事:绕着环岛转了一圈,然后在海南行政区和海口市人才交流中心做了登记,还买了海南侨企公司的2000股股票。

“有一天,我看见地上摆了很多《海南经济报》,有人在卖报,我就想,干脆去这里试试。”王太喜说,按图索骥找到了报社地址,见了总编辑,“只谈了半个小时,就让我第二天去上班。”日后,王太喜成为了《海南经济报》总编缉。

大量求职者的涌入,为三角池周边的旅馆和餐馆带来滚滚客源。当时附近的湖光旅社、东湖旅社、省委组织部招待所、农垦三所、建国旅社等旅馆几乎天天爆满。

“当时不顾家人反对,从福建师范大学停薪留职,决定来海南看一看。”王晓华对《中国新闻周刊》回忆,来到海南后,他的第一份工作是卖报,“卖了20多天报纸,《海南开发报》当时很畅销,最多一天卖了321份,卖了237块钱。”

“当时湖光旅社,小巷边上有两层地下室,一晚上3块钱房费,6个人一间房,提供一顿早餐。”王晓华说,并不是所有闯海人都能找到工作,很多人带的钱不多,花完后开始自谋生路,不少人在东湖三角池附近支个摊,卖饺子面条。

“我和其他5个来自全国各地的大学生,认识以后,每个人凑了五六十元,就在路边支了个摊,开起了大学生饭店。”王晓华回忆,大家一起买了一块大木板、煤气罐、炊具和面粉。王晓华白天去采访,晚上下班后过来包饺子、馄饨。 “晚上11点过后,把板子擦洗干净,翻过来,面板就成了床板,铺上草席就睡在上面。”

尽管日子过得奔波和清苦,但王晓华仍然感觉到前所未有的自由,“原来的工作和生活,总让人感觉到压抑,大部分人来海南,都是向往自由的空气。”

闯海人中,还有一个特殊的群体——台湾同胞。海南建省办特区的消息,吸引了大量台商来到这块未被开发的处女地寻找投资机会。

“很多台湾同胞来海南考察投资,早期都是全方位的考察,各类投资都有,包括电子工厂、纺织工厂。”海南台资企业协会会长江裕昌告诉《中国新闻周刊》, 1996年,因为看好咖啡市场,他和几位股东合资,在海南开了第一家“上岛咖啡”。

“目前在琼投资的台商多为上世纪90年代初上岛的,那时候我们见面不问‘你好’,而是问‘你什么时候上岛的?” 江裕昌回忆,这就是上岛咖啡名字的由来。

闯海人的大军中,后来最为人熟知的就是“万通六君子”。 在海南,王功权、冯仑、王启富、易小迪、刘军、潘石屹,6个风华正茂的年轻人,凑足了3万块钱,在海南,开始了一场华丽的冒险。在那个年代,他们的冒险获得了丰厚的回报,最初的3万元,到1993年改名成立万通集团时,已经赚到了3000万元。

王功权后来对《中国新闻周刊》吐露说,他最怀念的仍然是在海南的岁月,“千山万水,谈笑而过”。

从1987年下半年筹备建省阶段开始,海南在全国迅速掀起了“三大热潮”:考察热、投资热、人才热。到1990年,在海南人才中心库存的人才档案就已达到18万份左右。

这些渴望挣脱束缚的年轻人,告别过去的生活方式和旧体制,来到海南,开始了艰辛、豪迈的闯海历程,为新生的海南大特区拓荒。

从1988年到2018年,30年的海南足迹,成为中国改革开放的缩影。海南从广东省的一个行政区成为我国最年轻的省份,从封闭落后的国防前线成为了改革开放的最前沿。

最大特区出台始末

海南岛的开发建设,很早就已经摆上了中央最高决策层的议事日程。1978年十一届三中全会后,决定进行对内改革和对外开放。为了给改革寻找突破口,邓小平提出了在沿海地区办经济特区的构想,并相继在深圳、珠海、厦门和汕头四个地方设立经济特区。

海南岛的问题,也在这个时期开始破题。1980年,国务院专门召开了海南岛问题座谈会,并形成了《海南岛问题座谈会纪要》。座谈会纪要一开始就将海南与台湾相提并论:“海南岛是中国少有的热带宝岛之一,面积同台湾岛相近。”这是首次把海南与台湾联系起来。

后来的研究普遍认为,开发海南岛,是改革开放的总设计师邓小平基于台湾经济发展经验和两岸统一大战略做出的重要决策,反映出海南建省办特区在国家大局中的重要地位。只有站在中国改革开放的更大时空坐标上,才能清晰地洞察海南建省办经济特区的历史方位和功能定位。

《海南岛问题座谈会纪要》提出,要对海南岛“放宽政策,把经济搞活”,对外经济活动可参照深圳、珠海的办法,给予较大的权限。因此,有不少研究者认为,海南大特区的建设实际上与深圳、珠海基本同步。

1983年二三月间,国务院连续三次召开了研究海南岛开发建设问题的座谈会,并形成了《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》,明确提出了“以实行对外开发促进岛内开发的方针”。

这份纪要同意给予海南很多特殊政策。比如:利用外资的新建项目、技术改造项目,固定资产总投资在500万美元以下,不涉及国家出口配额的,授权海南自行审批。同意海南使用地方留成的外汇,进口海南市场短缺的消费品,包括国家控制进口的十七种商品以活跃市场。在结汇方面,来料加工、来件装配、旅游外汇、华侨、港澳同胞赡家侨汇以及捐赠外汇,全部留给海南。

在海南开放搞活的方针,中央层面多次表示,需要坚定不移地推进。但在具体的开放模式上,仍在多种方案中进行权衡考量。

其中的一个建议来自香港的李嘉诚。1987年4月,李嘉诚等香港商人向国务院副总理谷牧建议,将整个海南岛辟为特别行政区,采取自由港的管理办法,由港商负责投资开发,基本上就是“一国两制”下的香港模式。

1987年5月,谷牧专程前往广东进行调研,调研后得出的结论是,香港人士提出的办法,一是国内难以接受,二是海南经济技术底子薄,基础设施不健全,也不具备办自由港的条件。

“自由港”的方案被否之后,谷牧提出了一份《关于海南岛进一步开放的一些初步设想》报送中央,建议将原来的海南行政区(包括所辖南海诸岛)单独建省,直辖各市县,撤销海南黎族、苗族自治州,另建一些民族自治县,同时将海南全省办成经济特区,在经济政策和经济管理体制上更开放一些。

中共中央、国务院完全同意了这个设想,并责成谷牧着手筹办海南岛经济特区,“最大经济特区”的方案就此出炉。

1988年4月13日,《关于建立海南经济特区的决议》获得全国人大通过。

13天后,1988年4月26日,海南省人民政府正式挂牌,海南的发展进入了新的历史时期。

领跑全国的改革

建省之初的海南,期待着中央授予更大的改革自主权。

海南经济报原总编辑王太喜对《中国新闻周刊》回忆了当年的一个细节:在1988年4月举行的全国两会的一场新闻发布会上,海南问题成为了热点,有人提问,海南比其它特区“特在哪里”?

当时海南建省筹备组负责人回答说:海南比特区更特,在于三个进出自由,即资金进出自由、境外人员进出自由、货物进出基本自由。

不过,一个月之后,1988年5月4号,国务院发布了《关于鼓励开发投资建设海南岛的规定》出台,共23条,大家所期盼的“三个自由”并未出现其中。

“怎么办?海南另起炉灶。”王太喜告诉《中国新闻周刊》,在1988年8月4号,海南公布了《关于贯彻国务院(1988)26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》,简称“三十条”。

“三十条”中,有很多大胆的规定,比如第十一条:凡在海南注册的企业,均享有进出口经营权,企业凭营业执照办理进出口业务;第二十四条,本省的人民币外汇汇率由省内外汇调剂市场自由调节。各类企业、事业单位、机关和个人均可通过外汇调剂市场自由买卖和兑换外汇。

“‘三个自由’或多或少在其中得到了体现。”王太喜说,让他印象最深刻的是第二十九条:凡是国家法律、法规及省政府的条例规章没有明文禁止的,有利于生产力发展的生产经营活动,企事业单位、团体和个人均可放开经营、大胆试验。“这一条不得了,这叫法不禁止即自由,这是海南最早提出的。”

建省之初的海南,紧锣密鼓推出了多项领风气之先的改革,成了全国改革的试验场。

1988年9月,海南召开了第一届党代会,会上提出,海南实施市场经济体制,企业不分经济成份,一律实行平等竞争。

“海南提出发展社会主义市场经济,比党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,整整早了5年。而提出一切经济成份平等竞争,比党的十五大的类似提法早了9年。”王太喜告诉《中国新闻周刊》,这些都是海南领先全国,在改革开放方面所做出的贡献。

体制改革方面,海南更是一马当先。1988年,海南率先进行省级机构改革试验,实行省直管县体制,探索“小政府、大社会”管理架构。

作为筹备建省的前期步骤,中央、国务院于1988年1月,就正式撤销了海南黎族苗族自治州,由省政府直接领导19个县,不设地区和市一级政府,实行“省直管县”,减少了中间层,极大地提高了行政效率。

而“小政府、大社会”的改革,最初只是来自一个青年人在书斋里的构想。1986年,36岁的廖逊在中国社会科学院数量经济与技术经济研究所工作,在阅读了500本书之后,拿出了一篇论文《马克思恩格斯 “小政府”思想与当代经济改革》。

1987年春天的某一天,廖逊被要求在最短时间内奔赴海南,参与机构设置方案的讨论和设计。“当时全所动员,通过各种关系,帮我买去海南的机票,三天后飞往海口。”

此前,海南的省级机构设置方案已经做了六稿,还是没通过。“许士杰(海南首任省委书记)和梁湘两位老先生就急了,对做方案的人说,你们的思想,怎么就不解放呢?赶紧去请教老师。”廖逊告诉《中国新闻周刊》,很快,相关材料被送到他的房间,晚饭过后,他开始加班加点,午夜终于成稿。第二天一早上会,中午就传来捷报,方案通过!

新组建的省直机构共有48个,比原海南行政区的机构少了37个,人员编制减少了200多人。不少机构职能被整合在一起。“小政府”的改革,直接导致了一大批行政机构转轨,从政府走向社会,众多行政干部成为企业职工,一律不定行政级别。

“不到一线不知道改革的残酷,大批行政机构转轨成企业,许多人毁了仕途,本想着建省之后‘官升一级’,却突然要去学做生意。有些领导已经年过半百,还要在期限内自负盈亏。”回忆起当年改革,廖逊很是唏嘘。这么多年以来,也忘不了那些“被改革”的干部。

当时不满40岁的迟福林和廖逊,深切感受到了改革的压力,“迟福林是体改办副主任,专管砍机构。我是省发展研究中心副主任,专管回答方方面面的问题。我们两人好比一矛一盾。”廖逊笑称,因为这项改革,一直挨骂到了今天。

海南早期的改革举措之多,让人眼花缭乱。1989年1月,海南首家股份制企业——海南农垦华侨经济实业开发公司向社会发行股票1000万元人民币。1989年3月,海南省政府出台《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》。1990年7月18日,国务院批准,外国人可在海口或三亚办理入境签证,海南成为了国内率先实行落地签证的地区。1991年,率先推行全民所有制企业股份制试点,全面推进企业股份制改革。1991年5月,率先实行粮食购销同价改革。1991年12月,海南首次实行国有土地使用权公开拍卖。1992年1月,海南首家证券公开交易场所开业。1992年1月,开始实施省级统筹的社会养老、失业、工伤、医疗保险制度,初步建立新型的社会保障体系框架。

一项项突破当时思想和体制樊篱的改革措施,引领了全国相关领域的改革开放,至今都还有着深远的影响。

超前的挑战

海南的种种超前改革试验,在当时遇到了难以预期的各种挑战。

1988年9月召开了十三届三中全会,提出治理经济环境、整顿经济秩序,主要措施包括压缩固定资产投资,控制消费过快增长,稳定金融,控制货币发行,克服经济过热现象等。全国一盘棋的步调下,到1988年10月,海南也开始了治理整顿。

王太喜告诉《中国新闻周刊》,“三十条”实施仅一个多月,中央提出治理经济环境,整顿经济秩序,“三十条”的绝大多数优惠政策实际上就执行不了了。

王太喜记得很清楚,1988年8月11号,他所工作的《海南经济报》刊登了关于“三十条”中有关人民币汇率自由调节、外汇自由买卖以及进出口权条款难以照章执行的消息,正好是由他采写的,“海南要搞进出口自由,要搞外汇进出自由,而当时国家的进出口政策、金融政策是国家统管的,海南虽然是一个单独的行政省域,是一个特区,但在外汇和进出口政策方面,国家是实行统一政策。这是海南的特殊政策与全国的计划体制的矛盾及政策冲突。”

“小政府、大社会”的改革也遇到了各种始料不及的问题。

“第一个解体的超级大厅是贸工厅,成立没半年就一分为二,分成了贸易厅和工业厅。”廖逊对《中国新闻周刊》回忆,海南基础薄弱,处处需要中央部委支持,可是海南机构一建立,就面临各种麻烦问题。

“每年一月中央各部委都召开全国厅局长会,制定计划、分配资源,工业厅上面对应着的是中央部委的九个厅局,去北京开会,厅长报到以后取份文件,留下一个处长,自己就回到住地等电话。什么地方分配资源就马上出场,这样才能把开会旺季应付过去。”廖逊说,真正的困难还在后面,中央部委的领导同志下来视察,还是以工业厅为例,面对的是九个部委九位部长,几十位副部长、几百位司局长,“让海南一个工业厅如何招架?”

“于是,申请设立机构、升格机构、扩大编制的要求,就像雪片一样飞来。”廖逊回忆,在缺乏大环境协同的背景下搞改革,海南在不少方面举步维艰。

不过,各项改革的步伐依然没有停滞。“当时的海南省委书记兼省长阮崇武有两句名言,一是‘先立规矩后办事’,另一个是‘向自己手里的权力开刀’。”廖逊说,当时普遍的做法是“先办事后立规矩”,只搞个暂行办法,什么时候成熟什么时候立法,但这样做改革弹性大、执行的时候容易走样。

在廖逊的记忆中,从1993到1997年的五年,海南推出了66项改革。尽管遇到了这样那样的难题,但在廖逊看来,海南超前改革的最大成绩,是让“服务型的小政府”“健全的公民社会”等基本理念深入人心。“海南的超前改革,至少起到了催生婆、助产士的作用。”他说。

特区之特

毫无疑问,近30年来,海南实现了翻天覆地的变化。不过,很多数据和事实显示,海南的发展没有完全实现当年建省办特区的初衷,与快速崛起的深圳特区相比也存在明显落差,原因何在?

这个问题在海南各界都引发了不少思考,不少了解海南改革进程的人认为,原因是多方面的,客观来看,海南的经济基础过于薄弱。另一方面,由于种种原因,致使中央赋予海南的政策优势和体制优势并没有在最佳机遇期内充分发挥出来。

1990年,中共中央、国务院决定,实施浦东开发。“浦东一搞开发,把全国的注意力吸引了过去。” 王太喜说,很多人就在这时候选择了离开海南。

而仔细剖析海南早期的一系列大胆改革,可以发现,中央给了海南一系列比其他特区更优惠的政策,但实际操作起来,遇到政策和现行体制的矛盾,许多关键性的政策条文很难落到实处。

在两难的处境中,海南省委、政府领导班子,对整个海南经济特区发展模式的探讨,从未停息过。

海南首任省委书记许士杰曾向中央进言,这就是著名的有关海南开发的“上、中、下三策”。

所谓“下策”,就是守住现行开放政策,尽可能地落实中央给予的各项优惠政策,照此干法,海南也能以较快的步伐发展,但建成特区的进程要拉长。所谓“中策”,就是多造几个洋浦式的“小香港”,实行封闭式隔离管理,取得经验后,逐步在全岛铺开。所谓“上策”,就是彻底大开放,在海南实行全新的经济运行机制,直接受国务院领导,与国家各经济部门不发生直接关系,海关后撤,实行“一线放开,二线管好”的政策,使全岛成为特区关税区。

成为特别关税区,或者第二关税区,一直是海南多年来的夙愿,但错失了几次机遇。

随着1992年邓小平南巡讲话后,全国走向市场经济,各地掀起开发开放热,特区政策越来越普适化,“特区不特”成为摆在海南面前的挑战。

一段时间里,网络上关于海南遭遇“成长烦恼”“特区不特”“特区未老先衰”的言论不绝于耳。是否还要强调自身的特区身份?在几个特区都曾引发过争议和讨论,海南也不例外。

在王太喜看来,现在虽然还讲经济特区,但经济特区的历史作用已经完成了,应该从国家全局的战略高度来谋划海南发展。“今天,经济特区已经成了历史概念,已经是过去式了,我们不需要再背负着这样一个包袱。”

不过,还有一种声音认为,海南要发展,决不能丢了“特区牌”,应该继续在深化改革和扩大开放上当“排头兵”,打好“特区牌”,做足“特”字文章。

今年2月,《人民日报》在对海南省委书记刘赐贵专访时,提出这样一个问题:作为全国最大经济特区,海南之特表现在哪?新时代海南如何彰显特区之特?

在刘赐贵看来,新时代下,要实现“海南之特”,必须充分利用好支撑长远健康发展的“三大优势”:一是中国最好的生态环境。海南始终坚持“生态立省”,空气、河湖、近岸海域等生态环境质量长期保持全国一流。二是作为中国最大的经济特区,国家赋予海南改革开放排头兵、试验田和“一带一路”重要节点等重要功能,海南也在省域“多规合一”、农垦、行政审批等方面创造了全国经验。三是中国唯一的省域国际旅游岛,有中国最密集的高端酒店群、亚洲最大的邮轮港、全球最大的单体免税购物城。离岛免税、落地免签政策和便捷的空中航线让海南成为中国旅游最自由、最实惠的地区之一。

与过去单兵突进式的改革模式相比,新时代之下,海南的改革开放模式发生了一个重要变化:更加贴合国家全方位对外开放的大局,更加主动融入国家战略。对于海南的定位,不再是“孤悬海外”的“试验场”,而是国家开放的“排头兵”。

为此,海南正在谋划,全面融入国家“一带一路”战略大局,推动打造“泛南海经济合作圈”,加快海南与沿线国家和地区空中、海上互联互通,从2017年起争取3年内开通100条国际航线,全面深化重点产业国际合作,提升国际化水平。

“改革开放是发展海南的关键一招。”2013年4月,中共中央总书记、国家主席习近平在海南各地考察时强调。他希望海南发扬经济特区敢闯敢试敢为人先的精神,勇于冲破思想观念的束缚和利益固化的藩篱。

        来源:中国新闻周刊

 

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